江成原创 || 浅析行政罚款在破产程序中的清偿顺位

破产程序中对行政罚款的认定经历了从不属于破产债权到劣后于普通债权清偿的过程。然而，在司法实践中对行政罚款的认定演变过程，是侧重于探析破产受理前已经发生的行政罚款，针对违法行为发生在破产受理前而行政处罚作出在破产受理后，乃至破产受理后新产生的行政处罚在破产程序中的清偿顺位的认定，现仍具有较多争议。本文旨在对不同情形下产生的行政罚款在破产程序中的清偿顺位认定作探讨分析。

《民法典》第一百一十八条规定，债权是因合同、侵权行为、无因管理、不当得利以及法律的其他规定，权利人请求特定义务人为或者不为一定行为的权利。而行政罚款系因国家的职权行为，形成行政相对人的给付义务，其性质上难以认定为民法意义上的债权，而是基于公法关系下形成的类似民事债权的公法之债权，但这种债权尚不是正式的实定法概念。目前，《企业破产法》第一百一十三条第二款出于“税收法定”“实质课税”原则下的保护目的将企业欠付的税款纳入破产债权，但是我国现行实定法尚未就所谓的公法债权，包括行政罚款或刑事罚金形成行政相对人对国家承担的债权，作出正式的明文规定。破产债权虽然包括公法之债，但是在破产程序中，因其与破产财产私法分配属性的冲突，公法债权的清偿顺位和处理方式应按照具体法律规定进行。

根据2002年发布的《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》，行政、司法机关对破产企业的罚款、罚金等不属于破产债权，这种认定是基于罚款被视为一种惩罚性债权，不应在破产程序中得到清偿。然而，根据2018年发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》，破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权，即行政罚款虽然仍然被视为惩罚性债权，但可劣后于普通债权受偿。结合2019年施行的《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》第三条之规定：破产申请受理后，债务人欠缴款项产生的滞纳金，包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金，债权人作为破产债权申报的，人民法院不予确认。对其作反向推定可理解为破产受理前发生的与加倍支付的迟延利息同具有惩罚性质的行政罚款，亦可以劣后于普通债权受偿。

根据《行政处罚法》第六十六条第二款之规定：当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。即破产管理人在企业进入破产程序后可以申请暂缓或者分期缴纳罚款。如按此条款，则变相赋予了行政罚款类似于破产费用、共益债务的优先清偿顺位。通过梳理分析现行法律规定，笔者发现不同情形下产生的行政罚款面临清偿顺位难以确定的法律困境。

行政罚款在破产程序中的清偿顺位问题，本质上是公法惩戒权与私法公平原则的冲突与调和。从法理层面看，将行政罚款定性为劣后债权具有三重正当性基础：其一，惩罚性债权的非对价性特征决定了其与民事债权的本质差异；其二，比较法经验表明多数国家已形成“公法债权劣后”的共识性规则；其三，我国司法政策通过渐进式改革逐步向这一价值取向靠拢。以下从理论、实践与制度三个维度进行简析。

（一）惩罚性债权的非对价性

行政罚款作为公法责任的实现方式，其核心功能在于通过经济制裁维护社会公共利益，而非弥补特定主体的经济损失。这一特征使其与民事债权形成根本区别：

1.功能差异的冲突：民事债权（如合同债权、侵权赔偿）以“填补损害”或“履行对价”为核心目的，具有明确的私益补偿性；而行政罚款是国家对违法行为的单方惩戒，其目的在于威慑违法行为、维护公共秩序。例如，企业因环境污染被处罚款，罚款的缴纳并不直接修复环境损害（修复费用另计），而是通过经济制裁传递“违法成本高于收益”的信号。在破产程序中，若允许此类无直接补偿功能的罚款与民事债权平等受偿，实质上是将违法行为的外部成本转嫁给无过错的民事债权人，违背破产法“公平清理债权债务”的立法宗旨。

2.比例原则的适用限制：公权力介入私法领域需遵循比例原则，即手段与目的之间应保持合理关联。破产财产分配本质上属于私法主体间的利益调整，若过度扩张行政罚款的优先性，可能造成公权力对私权的不当挤压。因此，将行政罚款劣后清偿的正当性根植于“私权优先”的衡平逻辑：民事债权人与企业之间存在真实的交易关系或损害关联，其权益受损具有直接性与必然性；而行政罚款的惩戒功能可通过其他方式实现（如追究责任人财产），无需以牺牲债权人利益为代价。

（二）比较法经验的支持

通过研究美、德、日等国家破产立法中关于惩罚性债权的清偿顺位问题，主要有以下两种典型模式：

（1）美国《破产法典》的层级化设计：根据美国《破产法典》第726(a)条，不是为了补偿债权人遭受的实际金钱损失的罚款、罚金等惩罚性债权被归类为“非优先无担保债权”，其清偿顺位低于普通无担保债权，仅在所有其他债权全额受偿后分配剩余财产。这一规则的法理基础在于：破产法的核心目标是实现债权人集体利益最大化，而非协助政府获取财政收入。也意味着在实践中即使政府主张将罚款纳入优先清偿范围，法院也可以依据该条款维持其劣后清偿地位，使破产程序免于成为政府追讨罚款的工具，保障了私法债权的优先性。

（2）日本与德国的限制性规则：日本《破产法》第九十七条、第九十九条规定，行政罚款、刑事罚金等公法债权属于“劣后破产债权”，其受偿顺序次于普通债权。此外，德国《破产法》第三十九条则采取“原则劣后+例外优先”模式：罚金、罚款原则上劣后，但涉及税收债权时可根据公共利益需要适度优先。

上述制度的共同逻辑在于：破产程序作为私法债务清理机制，应以保护交易安全为首要目标；公法惩罚权的实现需让位于私权救济，避免公权力滥用对市场秩序造成二次伤害。这为我国立法提供了重要参考——通过明确劣后清偿规则，可减少公权与私权的制度性摩擦。

（三）我国司法政策的倾向

尽管《企业破产法》未直接规定行政罚款的清偿顺位，但司法实践通过政策释明与案例指导，逐步形成“惩罚性债权劣后化”的裁判共识。例如，在紫阳县税务局诉华兴水电公司普通破产债权确认纠纷一案中【（2024）陕0924民初748号】，紫阳县税务局要求将破产申请受理后产生的滞纳金和罚款确认为普通债权，被法院驳回诉讼请求。这一司法转向的背后，是对“优化营商环境”政策目标的积极回应：通过限制公法债权对破产财产的过度索取，降低市场主体退出成本，维护经济生态的良性循环。

行政罚款劣后清偿的正当性不仅源于理论自洽与比较法经验，更深层次地体现为公平价值、效率价值、威慑价值等价值观念的平衡。

（一）违法行为的实际发生时间

确定行政罚款在破产程序中的实际清偿顺位，需要从实质角度认定违法行为的发生时间。

1.违法行为发生在破产受理前：行政机关基于发生在破产受理前的违法行为所作出的行政处罚，无论该行政处罚系破产前或破产后作出，管理人均应当将该行政罚款认定为劣后债权。

2.违法行为从破产受理前延续至破产受理后：行政机关基于该种持续的违法行为所作出的行政处罚，虽然行政处罚作出时间点在破产受理后，管理人亦应当基于违法行为实际发生的时间起点将该行政罚款认定为劣后债权。

3.违法行为发生在破产受理后：公司进入破产程序前，其治理结构、运营情况常处于不健全、不正常的状态下，进入破产程序后产生的新违法行为通常由破产前已经存在的问题所导致，管理人如将行政罚款缴纳，会直接导致债权人利益受损。因此，即使在该种情形下，行政罚款亦认定为劣后债权较为妥当。

破产受理后，如因管理人失职行为导致行政机关对破产企业进行处罚，由管理人承担赔偿责任，该情况下产生的行政罚款不应当纳入破产程序的清偿体系中。

（二）破产程序的实际走向

从破产清算、和解、重整三种模式的走向而言，如企业进行破产清算，企业注销是破产清算的必然结果，此时如对行政罚款进行清偿或将之提升至普通债权以上的清偿顺位，债权人的利益将被侵害并无其他有效渠道弥补，故此应当认定为劣后债权。

如公司最终成功进行破产和解或重整，此时公司通过破产程序得以存续，破产受理后新产生的行政罚款的欠缴将客观影响公司经营，笔者建议可协调由和解或重整成功后的企业自行缴纳行政罚款，以实现经营效益和债权人权益保护的协调统一。

行政罚款在破产程序中劣后清偿符合《企业破产法》公平原则与债权人保护目标，然司法实践中需同时考虑在劣后清偿认定下对于和解、重整后企业的实质影响问题。未来可需通过《企业破产法》修订或司法解释，将“劣后清偿”规则明文化，同时建立“必要性审查”与“替代履行”机制（如将罚款转化为重整期间的环保义务），以实现公、私法价值的动态平衡。这一路径既符合国际立法趋势，亦能回应我国破产审判实践的现实需求。